何为第13(3)条？美联储权力加密货币无法使用

美联储主席被问及央行是否会在危机中救助加密货币时，他像律师一样谨慎地回避了一个话题：第13条第3款，即现代每一次救助背后的紧急贷款权力。以下是它的内容、2010年如何改写它，以及为何通过它来救助稳定币近乎违法而非不可能。

摘要

《联邦储备法》第13条第3款是美联储的紧急贷款授权，允许其在异常和紧急情况下向银行以外的机构放贷。它为2008年贝尔斯登和美国国际集团的救援以及2020年疫情期间的贷款工具提供了法律依据。

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2010年的《多德-弗兰克法案》对其进行了改写：紧急贷款现在必须具有广泛基础，而非针对单一公司；借款人必须具有偿付能力；抵押品必须保护纳税人；且必须获得财政部长批准。

这些修正案意味着，即使美联储愿意，它也无法合法地救助一个陷入困境的稳定币发行商。唯一的合法途径是提供市场范围的流动性工具，而一个破产的发行商很可能也无法通过偿付能力测试。

美联储主席凯文·沃什于7月14日告诉国会，美联储不想从事救助业务，同时回避了关于第13条第3款的细节。该法规解释了这种沉默：这项权力比市场想象的更为有限。

2023年恢复USDC挂钩的救助行动根本没有使用第13条第3款。它通过不同机构的不同工具进行，任何评估加密货币安全网的人都需明确区分这一点。

现代金融救助的法律根源

美国人能叫得出名字的每一次现代金融救助，都源于同一段仅有十四个单词的法条。贝尔斯登、美国国际集团、2008年各种字母代号的贷款工具、2020年的疫情项目：所有这些救助的法律依据都来自《联邦储备法》第13条第3款，该条款允许美联储在异常和紧急情况下，向其通常服务的银行体系之外的机构放贷。因此，当众议员布拉德·谢尔曼于7月14日询问新任美联储主席，加密货币是否会得到2008年货币市场基金那样的待遇时，凯文·沃什回答称美联储不想从事救助业务，同时明显拒绝讨论其紧急权力，这场问答直接指向了这一条款。

大多数加密货币市场参与者从未读过该法条。这值得修正，因为法条的实际内容——尤其是国会在2010年对其进行改写后——将问题从“美联储是否会救助稳定币发行商”转变为“美联储是否能够合法地救助”。答案比几乎所有基于存在后盾假设进行交易的人所认为的更为有限。

权力的来源

第13条第3款是大萧条时期的产物，其起源决定了它的形态。1913年建立的美联储旨在向银行提供基于短期商业票据的贷款，这是一种刻意狭窄的设计。大萧条打破了这种设计的假设：数千家银行倒闭，幸存的银行囤积资金，信用良好的企业根本无法以任何价格借到钱。国会的回应是1932年7月的《紧急救济与建设法》，该法在第13条中增加了第三段，允许储备银行在“情况异常和紧急”、“借款人能够提供令人满意的抵押品”且至少获得五名联邦储备委员会成员批准时，向个人、合伙企业、公司——实际上任何人——放贷。该条款的历史学家指出，其制定者意图让其服务于实体经济，而不仅仅是疲弱的金融部门：它是当银行体系瘫痪时向商户放贷的工具。

然后，它沉睡了。这项权力在四分之三个世纪里基本未被使用，成为一个上了膛却被遗忘的工具，直到2008年。

2008年如何使用它

金融危机将第13条第3款从一个脚注变成了救助的操作系统。美联储以两种不同的方式援引该条款，而这两种方式的区别正是整个现代辩论的核心。第一种是广泛基础型：面向整个类别的借款人开放的工具，旨在重振整个市场。例如为一级交易商、商业票据、资产支持证券设立的项目，共设计了六个工具，使用了五个，其理由都是为金融体系提供流动性，而非拯救任何特定实体。第二种是量身定制型：专门为某一个交易对手提供的特殊援助。例如向贝尔斯登提供的130亿美元直接贷款，以及额外约300亿美元用于促使其出售给摩根大通的资金。还有对AIG的救助，以及对花旗集团和美国银行的支持安排。美联储判断这四家公司“大到不能倒”，每家都根据为大萧条时期商户设计的同一段法条，获得了量身定制的干预。这些量身定制的救助在狭义上取得了成功——公司没有倒闭；但在广义上，它们毒化了该权力的政治环境，国会得出结论认为，央行永远不应再为特定公司设计私人救助。这个结论成为了法律。

多德-弗兰克法案如何改写它

2010年的《多德-弗兰克法案》并未废除第13条第3款。它做了一件更有趣的事情：保留了这项权力，但移除了加密货币市场隐含依赖的部分。这些修正案通过2015年美联储的最终规则实施，施加了五项具有约束力的条件。紧急贷款必须通过具有广泛资格的项目或工具进行，即向一类借款人开放，旨在为金融体系提供流动性，且明确不以救助单一陷入困境的金融公司为目的。借款人必须具有偿付能力；美联储必须维持禁止向资不抵债公司提供信贷的程序。抵押品必须足以保护纳税人免受损失。任何项目启动前必须获得财政部长批准。整个操作还需在延迟后进行强制性披露，并接受政府问责局的审计。

对照2008年的记录来审视这些限制条件，其意图显而易见：广泛的基础工具在新规则下将是合法的，而贝尔斯登、AIG、花旗银行和美国银行则不会。国会禁止了量身定制的救助，同时保留了市场范围的“消防水管”。2020年疫情应对证明了存续的结构按设计运作：美联储重新开放了其广泛基础工具，并建立了新的工具——企业信贷、市政流动性、主街贷款——所有这些都具有广泛基础，都获得了财政部批准，其中几个由美联储利用财政部的股权进行资本化，没有一个是对任何单一指定公司的救助。

将其应用于加密货币

将一次稳定币危机代入现代法条，市场隐含的假设便开始与法条文本相悖。情景一：一家主要发行商破产。其代币脱钩，赎回激增，而其储备（无论存放在何处）无法迅速变现。美联储能否向该发行商放贷以渡过挤兑？根据2010年后的法律，几乎可以肯定不能。向一家指定发行商提供贷款正是《多德-弗兰克法案》禁止的单一公司援助；一个只为触及该发行商而精心设计的工具不过是换装后的相同事物，2015年的规则已预见到这一点。此外，一个负债超过其资产在相关窗口内可变现价值的发行商存在偿付能力问题，这触发了明确的禁令。法律分析上没有模糊空间。市场想象的工具——美联储像救助AIG那样救助一个倒下的Tether或Circle——在十五年前就被焊死了。

情景二：整个行业挤兑，而非一家公司。一场普遍的稳定币恐慌导致大规模清算储备资产（国库券和回购协议），速度快如抛售，压力开始传导至银行和货币市场基金共享的融资市场，这正是纽约联储员工研究标记的渠道。在这种情况下，存在一条合法路径：建立一个广泛基础的工具，向一个明确的参与者类别提供基于高质量储备资产的贷款，其理由是为了保护国库和货币市场，而非任何发行商。它需要财政部批准、五张董事会投票、保护纳税人的抵押品以及最终披露。这看起来更像是美联储在捍卫政府证券市场，而加密货币只是偶然的受益者，而非在拯救加密货币。

这正是沃什7月14日证词的确切形态。他斩钉截铁的“不救助”对应了法条已经禁止的：针对特定公司的救助。他含糊其辞的“减轻极端风险”对应了法条仍然允许的：对系统进行广泛的流动性防御。主席回避讨论第13条第3款，并非因为答案令人尴尬，而是因为答案就是法律。而直白地说出“我们依法不能拯救你的发行商，但可能会淹没它所在的市场”这句话，不是任何央行行长会主动说的。

在离开加密货币情景之前，还有一个具体问题值得补充，因为“广泛基础工具”这个抽象短语隐藏着实际的设计选择，这些选择将决定谁真正受益。一个合法的稳定币危机工具必须定义其借款人类别，而每一个合理的定义都会改变政治格局。一个向银行提供基于国债抵押品贷款的工具（2023年的模板）只能间接帮助发行商，即在他们清算时保持票据市场有序。一个向注册稳定币发行商这一类别提供基于其储备资产贷款的工具，在GENIUS法案框架定义了谁是允许的发行商之后，在法律上是可辩护的，但会立即引发国会在2008年争论的问题：为什么是这个行业的流动性，而不是其他行业的？一个触及交易所或托管人的工具将违背“金融体系目的”的表述，并且几乎肯定会在财政部批准关卡上失败。未完成的GENIUS规则手册在这里也以一种未被充分认识的方式发挥作用：一个针对“允许的支付稳定币发行商”的工具，只有在许可规则定义了“他们是谁”之后才能被定义。7月截止日期的错过不仅推迟了合规文件，更推迟了任何合法加密货币工具所需借款人类别的存在。这意味着，在今天的危机中，即使是合法路径，也将以监管机构即兴定义开始——这正是紧急贷款法被改写所要防止的情况。

令人困惑的救援事件

有一个事件使得市场长期高估了加密货币的安全网，值得被正确归档：2023年3月，USDC脱钩后又恢复。那不是第13条第3款，也不是美联储作为加密货币的“最后贷款人”在行动。Circle将33亿美元的USDC储备作为存款存放在硅谷银行；该银行倒闭；代币跌至约87美分。恢复其挂钩的是FDIC的系统性风险例外——一个真正曾救助过加密货币的不同工具，一个在不同法律下由不同机构行使的独立权力——该例外允许监管机构担保所有SVB储户（包括未投保的储户），以阻止区域性银行危机蔓延。Circle是储户，所以被纳入了保护网，因此挂钩得以恢复。那个周末，美联储的贡献是为银行建立了一个新的贷款工具，这是广泛基础的，完全符合《多德-弗兰克法案》的规定。

正确的教训是双刃剑。加密货币历史上唯一的一次救援是一场意外，是传统系统自救时的溢出效应，而它流经的具体渠道——发行商在银行的未保险存款——正是2023年后储备改革和GENIUS法案规则旨在减少的风险敞口。意外救助的路径正在被刻意收窄。在美联储这边，剩下的只有广泛基础工具，带着财政部那里的政治关卡和门口的偿付能力筛查。

审视货币市场基金先例

引发沃什证词的那场问答始于一个具体的历史参照：谢尔曼问加密货币是否会得到2008年货币市场基金那样的待遇。这个比较值得仔细审视，因为它同时是支持加密货币最终会被救助的最强论据和反对它的最强论据。2008年货币市场基金得到的，严格来说，并非第13条第3款向一个陷入困境的基金提供的贷款。当Reserve Primary Fund在雷曼倒闭后跌破面值，并且整个行业出现挤兑时，应对措施分为两部分。财政部利用其外汇稳定基金，为货币市场基金份额创建了一个临时担保计划——实质上为一种未投保产品连夜创造了保险。而美联储则建立了广泛的第13条第3款工具，向基金正在抛售的资产提供贷款，恢复了基金满足赎回所需的市场。从未发生针对特定公司的救助；只有系统范围的流动性和一个即兴的担保，这两者共同在几周内停止了挤兑。

与未来稳定币危机的相似性近得令人不安。稳定币在功能上是一种不记名货币市场份额：对一篮子短期资产的主张，承诺按面值兑换，可随时赎回，被用户当作现金持有。一场行业范围的稳定币挤兑看起来就像2008年9月的微缩版：大规模赎回、抛售国库券和回购协议、通过代币抵押的任何资产进行传染。而当时有效的那套工具映射到如今仍然合法的操作上：美联储可以合法地建立一个针对储备资产的广泛工具，就像它对基金资产所做的那样，而财政部在美联储法规之外也保留着自己的工具。任何从2008年推理的人都会得出结论：当系统压力足够大时，总能找到办法。这个结论并不天真，这是历史的基础概率。

但2008年的余波是先例的另一半，它指向相反的方向。货币基金救援之后是长达十五年的监管努力，以确保它不再发生：为机构基金引入浮动资产净值、流动性费用、赎回门槛、2014年和2023年的改革斗争——所有这些都源于一个信念：一个曾获得即兴担保的未投保产品必须被重组，使其不再需要担保。这次救援为行业赢得了生存，却付出了独立性的代价。稳定币正在提前收到续集：GENIUS法案的全额储备和持有者优先规则，是在危机前而非危机后应用的货币基金改革；立法机构试图预先部署有序破产机制，使即兴担保的时刻永远不会到来。

这比简单的“是”或“否”更精确地解决了谢尔曼的问题。加密货币会得到货币市场基金得到的东西吗？公司救援，永远不会，这些已被禁止。广泛的流动性，可能，这扇门有意保持开放。即兴担保，只有在稳定币挤兑明显威胁到国债市场本身时才会发生，而整个当前的监管项目正是试图确保这个问题永远不会被提出——通过让失败在发生前就变得可存活。2008年的先例是真实的，并附有它自己的警告标签：使用过它的产品花了接下来的十年偿还代价。

局限性本身就是关键点

人们很容易将这些解读为加密货币受到了独特的歧视。事实恰恰相反：加密货币正在提前、白纸黑字地得到金融界其他部分艰难学到的确切协议。GENIUS法案是使“不救助”可信的解决方案制度。其全额储备要求和在破产时优先支付稳定币持有人的规则，是有序破产的组成部分——一个系统需要这些东西，这样公司才能在没有救援的情况下倒闭。解决方案制度和受约束的“最后贷款人”是互补的：前者使后者可信。因此，GENIUS规则手册未完成的状态——所有六个机构都错过了7月18日的规则制定截止日期——并非一个旁支故事。在赎回机制和监督触发条件最终确定之前，发行商失败将是即兴的，而即兴正是历史上“不救助”原则走向死亡的地方。法条禁止了量身定制的救助；只有运作正常的解决方案程序才能阻止要求救助的压力。

对于任何在该行业持有或建设的人来说，实际的总结很简短。没有合法的机制让美联储拯救你的发行商、你的交易所或你的托管人本身。存在一个合法机制让美联储淹没你的发行商储备所在的市场，如果一次失败威胁到这些市场的话——而使用它需要财政部长的签名和一个有偿付能力的交易对手类别。其他一切——储备质量、隔离、证明、法律优先权——才是真正的安全网，并且它是私有的。第13条第3款是金融界最著名的紧急权力，而对加密货币来说，关于它最重要的事实已有十四年历史：国会已经决定了它不能拯救谁。

常见问题

用通俗的话说，什么是第13条第3款？它是《联邦储备法》的一项条款，允许美联储在情况异常和紧急时，向其通常不服务的银行以外的市场和公司放贷。它于1932年为了应对大萧条而加入，需要至少五名联邦储备委员会成员批准并提供令人满意的抵押品，并且自2010年以来，它对美联储如何以及向谁放贷施加了额外的严格条件。

它在历史上被用于什么？75年里几乎没用，然后什么都用了。2008年，它为广泛的工具（一级交易商、商业票据、资产支持证券）和量身定制的救援（贝尔斯登、AIG、花旗集团、美国银行）提供了法律依据。2020年，它授权了疫情期间的工具，包括企业信贷和市政流动性项目，其中几个由财政部股权支持。2008年量身定制的救援正是后来立法所禁止的。

多德-弗兰克法案如何改变了它？五个方面。紧急贷款必须具有广泛基础，向一类借款人开放，且不以救助单一陷入困境的公司为目的。借款人必须具有偿付能力。抵押品必须足以保护纳税人。任何项目必须获得财政部长批准。贷款需接受延迟的公开披露和政府问责局审计。2015年美联储规则实施了这些要求，堵住了伪装成项目的单一公司工具的漏洞。

美联储能用它来拯救一个陷入困境的稳定币发行商吗？根据现行法律，实际上不能。对一个指定发行商的救援是《多德-弗兰克法案》禁止的单一公司援助，而一个无法满足赎回的发行商很可能直接无法通过偿付能力要求。在稳定币危机中唯一合法的使用方式，是建立一个为整个参与者类别服务的广泛流动性工具，旨在稳定储备所在的市场，而非拯救任何特定公司。

这就是美联储主席所说的“不救助”的意思吗？这非常接近。凯文·沃什于7月14日告诉众议院，美联储不想从事救助业务，同时承诺减轻极端风险并回避了第13条第3款的细节。法条已经禁止了针对特定公司的救助，并保留了广泛的系统性工具，因此他声明的政策和他的含糊其辞都遵循了实际的法律边界，而非个人偏好。

第13条第3款在2023年拯救了USDC吗？没有，这个区别很重要。USDC的挂钩恢复是因为FDIC援引其系统性风险例外，使所有硅谷银行储户（包括Circle存放的33亿美元）得以保全。这是不同机构、不同职权、针对银行传染的另一个权力。美联储那个周末的角色是提供了一个广泛的银行放贷工具，符合其2010年后的限制条件。

现在谁必须批准紧急贷款？三个层面。至少五名联邦储备委员会成员必须投票授权一个项目。财政部长必须在启动前批准，这为权力的每次使用设置了一个政治检查点。之后，项目面临参与者及条款的延迟强制披露，以及政府问责局的审计。

那么，什么真正保护了稳定币持有者？是私人架构，而非美联储。根据GENIUS法案，发行商必须以流动资产持有全额储备，如果发行商破产，持有人的偿付优先级高于其他债权人——尽管详细的实施规则在监管机构错过了2026年7月的截止日期后仍未完成。储备质量、隔离、证明以及法律优先权是运作中的安全网。这是教育信息，并非财务建议。

免责声明：本文仅供信息和教育目的，不构成财务、投资或法律建议。它总结了可能被解释和更改的法规和监管实践，此处任何描述均不应被视为对官方行动的预测。请务必自行研究。信息截至2026年7月20日准确。